《药品注册管理办法》与《药品生产监督管理办法》将进一步推动中国建立国际先进水平的药品监管体系，共筑健康中国2030

发布日期

2020-04-10

发文字号

信息分类

政策解读

有效地区

中国

时效性

现行有效

实施日期

颁发部门

国家药品监督管理局

正文内容

2016年习近平总书记指出：“没有全民健康，就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位。”随后，中共中央、国务院印发了《健康中国2030规划纲要》，开启了健康中国的战略部署。药品安全事关广大人民群众切身利益，事关经济社会发展大局，《药品管理法》以及《疫苗管理法》的修订全面落实了中央决策部署和“四个最严”要求，以立法助推改革，以法治保障民生。为进一步贯彻党中央、国务院对药品审评审批制度改革要求，落实《药品管理法》以及《疫苗管理法》的相关规定，《药品注册管理办法》（市场监管总局令第27号）（以下简称《注册办法》）和《药品生产监督管理办法》（市场监管总局令第28号）（以下简称《生产办法》）相继出台。通过结合国际医药行业标准与经验，RDPAC认为，《注册办法》及《生产办法》的发布与实施将进一步推动中国建立起具有国际先进水平且仿创平衡的药品监管体系，最终服务于中国的公众健康，对于行业的健康发展意义深远，具体来说，体现在以下两个方面。
首先，《注册办法》的推出，让药品审批审批流程得到全面优化，药品注册分类改革获得了进一步推进；其次，《生产办法》的出台，标志着全面落实药品上市许可持有人制度持续推动药品管理进入新阶段，全面加强药品生产的监督管理也进一步切实保障药品质量和安全，与此同时，监管改革与简政放权将促进行业高质量健康发展。
一、药品注册管理推陈出新
《注册办法》适用于在我国境内以药品上市为目的，从事药品研制、注册及监督管理活动。该办法相较于以往有了重要突破，不仅明确了药品注册的基本制度和要求、药品上市注册与加快上市注册、药品上市后变更和再注册，以及受理、撤回、审批决定和争议解决等的相关要求，与此同时，还借鉴了国际先进经验，结合中国具体国情，通过优化审评审批流程、药品注册分类管理推动了鼓励创新，仿创平衡的药品注册管理制度。
1、审评审批流程全面优化
《注册办法》完善了各级监管部门的具体执行流程，持续推进了审评审批制度改革，优化监管流程，提高监管效率，建立了以审评为主导的，检验、检查、监测与评价，和生产监督管理互为支撑的科学监管流程。
《注册办法》明显优化了审评审批工作流程，这从很多具体条目中得以体现。例如，明确了沟通交流机制，确定了药品临床试验申请自受理之日起六十日内决定是否同意开展；在CTA阶段，对临床方案、非临床或者药学的变化或者有新发现进行变更，明确其变更的途径；在NDA阶段，将原来的审评、核查和检验由“串联”改成“并联”，包括允许NDA受理前启动药品的注册检验；将药品注册现场核查和上市前药品生产质量管理规范检查同步实施等等。
药监部门作为专业技术机构应该根据科学进展、行业发展实际和药品监督管理工作的需要制定技术指导原则和程序，文件中多次提及基于风险来启动核查检验，体现了科学监管的理念。此外，基于沟通交流机制的设定，则也充分体现了国家药监局认真贯彻落实中央精神，建立风清气正的政商关系，贯彻国务院放管服的要求。
另外，《注册办法》进一步明确了审评时限，在提升效率的同时进一步增加了审评审批的透明度和注册时限的可预见性。
2、推进药品注册分类改革
（1）稳步发展和完善药品注册分类管理体系
在《注册办法》中，基于过往药品注册分类改革的经验，借鉴国际药品注册分类的情况，对药品注册分类持续进行改革，构建出创新药、改良型新药以及仿制药等药品类别。这种分类办法有利于引导创新药研发以临床价值为导向，致力于满足中国未满足的医疗需求；同时，确定仿制药的范围，通过一致性评价，有序地推进仿制药的研发注册与生产，使得成本可控、质量保证、价格合理的仿制药可以服务于中国的基本医疗需求。该分类办法不再对按照“进口”和“国产”对药品进行区分，这是一次监管理念上的重要改变，这为敞开国门有序引入境外药品（包括新药和仿制药）、鼓励中国医药产业加入全球医药产业竞争打好了基础。
还值得关注的是，国家药品监督管理局建立收载新批准上市以及通过仿制药质量和疗效一致性评价的化学药品目录集。化学药品目录集的建立则提示了，药品监管体系正以化学药品为起点，稳步地推进和完善药品分类管理，为保证药品可及性不断提升做出努力。
（2）实施“创新驱动”战略，推动我国未来医药创新发展
《注册办法》增设了药品加快上市注册程序一章，参考国际经验，设立突破性治疗药物、附条件批准、优先审评审批、特别审批四个加快通道，具体包括：
对于在药物临床试验期间的药品，可以基于产品本身的特点，例如用于防治严重危及生命或者严重影响生存质量的疾病等具有临床优势的的创新药或者改良型新药等，可以申请突破性治疗药物程序，获得研发方面的指导；也可以根据产品的数据，如果符合特定情形，申请附条件批准，通过有条件批准上市的途径加快产品的上市批准。
在药品上市许可申请时，具有明显临床价值的，可以申请优先审评审批程序，通过缩短审评时限来加快产品的上市批准。
在突发公共卫生事件使大众的生命健康受到威胁时，以及突发公共卫生事件发生后，国家药品监督管理局可以依法决定对突发公共卫生事件应急所需防治药品实行特别审批。
整体上，四个加快通道具备国际先进的监管水平特征，为鼓励社会力量积极投入到新药创新中提供了具体的操作办法；同时，也指明了以临床价值为导向，以满足中国未满足的临床需求为目标的战略布局。
此外，《注册办法》强化了责任追究。明确细化了相应的处罚情形，严厉打击数据造假等违法违规行为，有利于营造鼓励创新的良好环境。
（3）明确仿制药的要求，推动仿制药发展
在《注册办法》的修订过程中，国家药品监督管理局已经开展仿制药质量和疗效一致性评价工作，参比制剂、原辅包关联审评审批以及豁免临床等方面的政策也为仿制药的研发注册提供了支持。
在化学药品上市目录集中纳入是否为参比制剂等信息，及时更新并向社会公开，该措施能够给予仿制药产业更加清晰的指导，从而促进仿制药高水平的研发。
《注册办法》对原辅包关联审评审批政策进行了明确，构建登记平台，向社会公示化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器生产企业的登记号、产品名称、企业名称、生产地址等基本信息，通过平台公示的信息将供药品制剂注册申请人选择。对于仿制境内已上市药品所用的化学原料药的情形，可以申请单独审评审批。
政府不断发展优化现行的医疗水平、引入具有高临床价值的创新药品，提高患者对优质药物的可及性。完善的药品保障体系，是实现全民健康的重要助力。最终使得药品这一特殊商品，既能在鼓励创新的环境下积极转化为科学发展的“成果”，又能在合理的时限后，转入仿制的成本控制和供应体系中，以完成药品“公益化”的属性。
二、生产监督管理步入新阶段
与《注册办法》同时发布施行的还有新的《生产办法》，适用于在我国境内上市药品的生产及监督管理活动，包括境内和境外的生产场地。本办法明确了生产许可、生产管理、监督检查和法律责任的相关要求，并借鉴了国际先进经验，在落实药品管理法药品上市许可持有人制度方面强调主体责任，全面加强药品生产监督管理以保障生产全过程持续合规，此外，监管改革减政放权以提高效率。具体包括如下亮点：
1、全面落实药品上市许可持有人制度，推动药品管理进入新阶段
科学技术的进步为生产带来的价值不断提升，持有人制度的设计进一步彰显了科学技术的价值，该制度有助于进一步鼓励药物创新、提升竞争力，优化资源配置，促进产业集中，落实企业责任强化全程管理。持有人制度的实施意味着药品质量管理的制高点从生产环节向研制环节转移，推动药品管理进入全新的智慧管理时代。
《生产办法》中细化了药品上市许可持有人（MAH）在生产领域的职责，为强化主体责任奠定法规基础。明确MAH对药品的安全有效和质量可控全面负责，明确MAH在药品生产过程中的责任，以及与生产企业责任之间的异同。
在质量体系方面，药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系，生产企业应该建立药品生产质量管理体系。两者都应保证数据和记录真实、准确、完整和可追溯。
在产品放行方面，生产企业履行药品出厂放行责任，经质量受权人（QP）签字后方可出厂放行。MAH履行药品上市放行责任，对出厂放行的检验结果和放行文件进行审核后，经质量受权人签字后放行上市。在生产企业与MAH为同一法律实体的情况下，建议明确在何种条件下，QP可互相授权一次放行上市，以加快产品放行速度让患者能更及时的获得药物。
在委托生产方面，MAH对于委托生产负有主体责任。MAH应对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估，并签订质量协议以及委托协议，负责对受托企业进行审核并监督。
此外，MAH对其取得药品注册证书的药品质量全生命周期负责。MAH应当建立药品年度报告制度，制定上市后药品风险管理计划，建立药物警戒体系，管理和控制工艺变更，对短缺药品进行停产报告。MAH和生产企业都应进行年度自检和产品质量回顾，对原辅包的供应商或生产企业进行管理，具体责任应在两者间以协议或文件的形式规定。
2、全面加强药品生产的监督管理，切实保障药品质量和安全
取消药品GMP认证后，强化药品生产的持续GMP监督管理尤为重要，需要保障药品生产活动全过程的持续合规。《生产办法》相关规定引入了以下方面的多样的监管手段和基于风险的概念，将有助于大幅提升药品生产和上市环节的整体质量。
《生产办法》对药品监督检查工作要求进行了明确规范。监督检查主要包括许可检查、常规检查和有因检查。检查的主要内容、基于风险的检查频次、检查过程中企业需要提供的材料、检查程序等都在文件中得以明确。
确立检查后还引入告诫信制度作为监管新措施。药品存在质量问题或者其他安全隐患的，发告诫信，还要依据风险相应采取暂停生产、销售、使用、进口等控制措施，药品上市许可持有人应当依法召回药品。
在《生产办法》中，上市前GMP符合性检查与注册现场核查将进行有机衔接。按照是否通过与生产该药品的生产条件相适应的GMP符合性检查，是否需要注册现场核查分别规定相应的衔接程序，基于风险管理的原则，并明确检查协调的职责分工。
从未来的趋势看，延伸检查力度也将加大。文件内容指出，对已经取消行政许可的原辅料、直接接触药品的包装材料和容器加强事中事后监管。明确原辅包关联审评后，其供应商、生产企业应当纳入省药监局的监督检查范围，必要时开展延伸检查。
3、监管改革与简政放权，促进行业高质量健康发展
《生产办法》的相关规定措施贯彻了国务院简政放权和“放管服”的要求，为药品监管体系的完善、加强中国医药行业生产质量提供了更多动力。
例如，取消GMP认证加强事前事中事后监管。取消GMP认证后，上市前检查中包括了注册核查和上市前的GMP符合性检查并有效衔接。日常的监督检查基于风险确定检查频率。同时明确了原辅包的延伸检查。
再有，加快产品上市。通过注册核查和上市前的GMP符合性检查的商业规模批次，符合产品放行要求的，在取得药品注册证书后可以上市销售。
监管信息共享也将助力药品监管。在持有人和生产企业属地监管的原则下，加强信息互相通报。同时注重监管信息的平台建设和信息共享，引入了生产场地的编码，建立药品安全信用档案管理。
RDPAC观察到，《生产办法》在切实保障患者用药安全同时提出众多新概念与国际接轨，比如短缺药品的停产报告、场地管理文件、年度报告等。期待配套的规范性文件和技术指导原则等尽快出台，如业界普遍关注的境外药品上市持有人境内代理人的管理办法，MAH检查与GMP检查的衔接等规定。
同时，我们还看到，在《注册办法》和《生产办法》中，例如药品细化分类和相应的申报资料要求，以及更多的技术程序、要求和时限等具体要求还在制定中；某些概念，例如基于风险来启动核查检验、用境外数据支持中国上市审评、生产的质量体系建设等等理念正在逐步建立。在未来，RDPAC将一如既往致力于成为中国药监管理部门的合作伙伴，积极分享国际的经验和教训，结合中国的实际情况，积极参与后续细化的各项法规、公告以及指南的制定工作，进一步明确和完善《药品管理法》和《疫苗管理法》做出的创举，以及《注册办法》和《生产办法》两个办法取得的成就，为构建中国具有国际先进水平的监管体系，促进产业健康发展的营商环境，贡献微薄的力量，最终惠及中国的患者，共筑健康中国2030。

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