潍坊市人民政府办公室关于加快推进县级公立医院综合改革试点工作的实施意见

潍坊市人民政府办公室关于加快推进县级公立医院综合改革试点工作的实施意见

2012年12月21日

　　各县市区人民政府，市属各开发区管委会，市政府各部门、单位，各重点企业，各高等院校：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于县级公立医院综合改革试点的意见》（国办发[2012]33号）、《山东省人民政府办公厅关于县级公立医院综合改革试点工作的实施意见》（鲁政办发[2012]67号）和《中共潍坊市委办公室、潍坊市人民政府办公室关于加快公立医院综合改革试点的指导意见》（潍办发[2011]23号），加快推进全市县级公立医院综合改革试点工作，经市政府同意，现提出以下实施意见。

　　一、总体要求
　　坚持县级医院公益性质，按照保基本、强基层、建机制的要求，以推进政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开为重点，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，进一步调动医务人员积极性，提高县级医院运行效率，提升基本医疗服务能力和质量，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行新机制。

　　二、改革补偿机制
　　本着患者总体负担不增加、医疗合理收入不减少、政府和医保可承受的原则，改革“以药补医”机制，鼓励探索医药分开的多种形式。将试点县级医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，医院由此减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格、增加政府投入等途径予以补偿。各试点县（市）结合实际，采取改革医保支付方式、调整医疗技术服务价格、医院内部挖潜、加大政府补助等措施，实行部门联动、同步推进，降低药品费用，在2012年12月31日前，试点县级医院全部取消药品加成政策，其他公立医院逐步推进。
　　（一）调整医疗服务价格。全面开展医疗服务项目和价格的对接、调整。在试点县级医院实行《潍坊市医疗机构医疗服务价格》（其他医院分类逐步实施）的基础上，按照《山东省物价局、山东省卫生厅、山东省人力资源和社会保障厅关于推进我省县级公立医院医药价格改革工作的通知》（鲁价格二发[2012]114号）要求，试点县（市）政府在规定的原则范围内调整医疗服务价格，具体方案由县（市）物价部门会同卫生、人社部门制定，报市物价、卫生、人社部门批准后实施，确保2012年12月31日前全部调整到位。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制订检查治疗价格，已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的，限期降低价格。严禁医院贷款或集资购买大型医用设备。逐步提高中医和体现医务人员技术劳务价值的诊疗、护理、床位、手术等项目价格，使医疗机构通过提供优质服务获得合理补偿。原则上调整价格总量不超过2011年度药品合理价差总量的80%。调整后增加的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围。特需医疗服务在比例不超过本院医疗服务资源10%的范围内由医院自主定价，报市卫生、物价部门备案。改革医疗服务以项目为主的定价方式，开展按病种收费试点，2012年底前开展试点病种不少于10个，到2015年底开展试点病种不少于50个。
　　（二）发挥医疗保险补偿和控费作用。县级医院要提供与基本医疗保险保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医疗保障范围外的医药服务。医疗服务价格调整要与调整后的服务收费报销政策相衔接，确保改革后群众医药费用总体负担有所减轻。医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。逐年缩小医保基金政策范围内报销比例与实际报销比例的差距。改革医保支付制度。充分发挥医保对医疗费用和服务质量的控制作用。落实医保基金收支预算管理，建立医保对统筹区域内医疗费用增长的控制机制。2012年12月31日前，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入定点医疗机构分级评价考核体系；2013年年初，制定医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构。推行总额预付、按病种、按人头、按服务单元等付费方式，加强总额控制。科学合理测算和确定付费标准，建立完善医保经办机构和医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制，逐步由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。　
　　（三）加强医院内部成本控制管理。加强医院财务管理，实行成本核算与控制，建立以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制。建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。鼓励定期开展医疗服务成本测算，提出控费目标，在保证医疗服务质量和效率的条件下，进一步挖掘内部潜力，降低药品及耗材采购和医疗服务成本，严格控制支出，消化部分因取消药品加成减少的收入。探索实行后勤服务外包。
　　（四）落实和完善政府投入政策。县级政府对所办医院履行出资责任，禁止县级医院举债建设，将所需政府投入纳入预算，并及时拨付到位。全面落实对县级医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。增加的政府投入和取消药品加成减少的合理收入，市级财政结合中央、省支持情况给予适当补助。县级财政在综合考虑医保支付、医疗技术服务价格调整和医院内部挖潜等因素后，按照实际情况调整支出结构，切实加大投入，列入年度财政补助预算。
　　（五）规范药品和医用耗材采购供应。县级医院严格执行《山东省药品使用质量管理规范》的规定，规范药品购进、储存、调配、使用行为。试点县级医院配备使用的药品全部通过省药品集中采购平台采购（国家另有规定的除外）。提高县级医院配备使用基本药物的比例，原则上基本药物销售额占全部药品销售额的比例不低于35%。2012年12月31日前，县级医院所用基本药物实现省级集中采购。常用药品按照省级卫生部门要求，参照基层医疗卫生机构基本药物的采购办法分步骤进行集中采购。在省级集中采购的基础上，积极探索实施能够保障药品及医用耗材供应及时、质量可靠、价格合理的有效措施。通过压缩药品和高值医用耗材采购中间环节和费用，着力降低虚高价格。鼓励依托现代医药物流等多种手段，减少和规范流通环节，进一步降低流通成本。坚决治理药品及医用耗材方面的商业贿赂。

　　三、建立现代医院管理制度
　　（一）明确县级医院举办主体，建立统一、高效、权责一致的政府办医体制。各县（市）公立医院管理委员会履行政府举办公立医院职能，负责县级医院的发展规划、财务预决算、重大业务等决策事项；负责院长选聘与薪酬制定以及其他相关人事管理等方面的职责；负责监督医院运行和实施绩效考核。
　　（二）建立现代医院法人治理结构。建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的运行机制，落实县级医院独立法人地位和自主经营管理权。公立医院管理委员会是县级医院的高层决策议事机构，对县级医院实施委托经营。院长及领导班子成员是县级医院的管理层，院长是医院的法人代表，受公立医院管理委员会委托，负责医院日常经营管理工作，确保年度经营管理目标的实现。组建监事会作为监督层，对县级医院管理层行使监督职能。
　　（三）明确管理人员聘用程序。取消县级医院行政级别。制定院长任职资格和聘任办法，实行院长聘任制。院长由公立医院管理委员会聘任，积极探索向社会公开招聘院长，推进院长职业化、专业化建设。副院长由院长提名，公立医院管理委员会聘任；中层管理人员实行公开竞争上岗，由院长聘任；医院党群组织负责人按有关规定程序产生。
　　（四）完善绩效考核。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系。各县（市）要坚持以公共服务效益最大化为目标，以提升公立医院公共服务质量和水平为导向，在事业单位考核委员会的领导下，引入第三方考核机制，制定具体绩效考核指标，建立严格的考核制度。把医疗费用控制、医疗成本控制、人均医药费用增长幅度控制和医疗质量、服务效率、社会满意度等作为主要量化考核指标。考核结果与院长任免、奖惩及绩效工资总量核定、财政补助等挂钩。

　　四、改革人事分配制度
　　（一）创新编制和岗位管理。根据《市编办、市卫生局、市财政局关于转发鲁编办发[2012]2号文件的通知》（潍编办[2012]10号）要求，由卫生、编制、财政部门确定公立医院床位规模，编制部门按照机构编制管理有关规定核定医院编制。按照“总量控制，动态管理”原则，建立县级医院编制动态调整机制，结合实际，3-5年核定1次。鼓励有条件的县（市）探索实行县级医院编制备案制度。在编制规模内按照有关规定自主确定岗位。逐步变身份管理为岗位管理，医院对全部人员实行统一管理制度。
　　（二）深化用人机制改革。全面落实县级医院用人自主权，实行全员聘用制，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制；试点县级医院按照“公开、公平、公正”原则，在年度用人编制总量内，自主招聘、择优录用，报人社、卫生部门备案。县级医院医务人员按照规定参加各类社会保险。按照“评聘分开”的原则，在高、中级专业技术职务资格人数未超过核定岗位数15%的范围内参加职称申报；由试点县级医院自主设岗聘用，报人社、卫生部门备案。
　　（三）完善医院内部收入分配激励机制。实行工资总额控制，在进行测算的基础上，原则上按业务收支结余的一定比例确定，具体比例由县（市）公立医院管理委员会确定，由试点医院报同级人社、卫生部门备案。年终根据经营管理目标责任书完成情况，从业务收支结余中按一定比例用于绩效奖励。院长实行年薪制；其他人员按照“定岗定薪、以绩取酬”的原则，自主确定收入分配方式。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。进一步健全以服务质量、数量和患者满意度为主要内容的考核体系，完善内部分配机制，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，体现医务人员技术服务价值。严禁把医务人员收入与医院药品和检查收入挂钩。

　　五、提升县域医疗服务水平
　　（一）合理配置县域医疗资源。优化县级医院布局结构。县级人民政府制订县域卫生规划和医疗机构设置规划，合理确定县域医院的数量、布局、功能、规模和标准等，重点办好1-2所县级医院（含中医医院）。按照“填平补齐”原则完成县级医院标准化建设，2012年底前，各县（市）至少建成1所二级甲等医院。按照每千人口4张床位的配置标准，严格控制医院建设规模和大型设备配置，禁止超标准化扩张。鼓励有条件的地区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，推动公立医院结构布局的优化调整。鼓励和引导社会资本办医。认真贯彻落实《山东省人民政府办公厅转发省发展改革委省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见的通知》（鲁政办发[2012]51号）、《中共潍坊市委办公室、潍坊市人民政府办公室关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》（潍办发[2011]24号），鼓励、引导发展一批与县域经济社会发展和人民群众需求相适应的非公立医疗机构。坚持公立医院为主导，在符合准入标准的条件下，调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本。建立起公立医疗机构与非公立医疗机构结构合理、运行规范、竞争有序、共同发展的多元化办医格局。
　　（二）提高技术服务水平。认真贯彻《潍坊市卫生信息化建设规划》和《潍坊市卫生信息化建设项目实施方案》，按照统一标准，建设以电子病历和医院管理为重点的县级医院信息系统。努力推动远程医疗，力争在2015年底前所有试点县级医院全部加入省级远程会诊网络。实施县级医院临床重点专科建设，重点加强县级医院重点科室、薄弱科室以及县外转诊率较高的病种所在临床科室建设。适当放宽部分二、三类相对成熟技术的准入条件。深入组织实施县级医院临床路径，县级医院实施病种数量不少于50个，中医医院不少于30个。
　　（三）加强人才队伍建设。建立完善县级医院住院医师规范化培训制度和继续医学教育制度。增强护理人员力量，医护比逐步达到1∶2。鼓励、支持引进高水平管理和技术人才到县级医院工作，鼓励和引导城市大医院在职或退休的骨干医师到县级医院执业；在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才；合理确定财政补助标准，由各级财政支持，招聘优秀卫生技术人才到县级医院工作。
　　（四）提高县域中医药服务能力。开展基层中医药服务能力推进工程，加强中医药重点专科建设，加大中医药人才培养力度，落实对中医医院的投入倾斜政策。各县（市）必须分别建好1所县级中医医院。到2015年，力争县级中医医院全部通过二级甲等中医医院评审，中医药人员占医药人员比例达到70%以上。
　　（五）开展便民惠民服务。深入实施“医疗惠民行动”，切实落实20项医疗惠民措施，并不断创新惠民便民方式。建立以病人为中心的服务模式，积极推动志愿者服务、优质护理、出院病人随访、节假日门诊、院务公开等惠民便民措施，并在县级医院全面实施。实行资源集约利用，探索成立检查检验中心，推行临床检验结果和影像检查结果互认。积极推进区域统一预约挂号平台建设，普遍实行预约诊疗。2012年试点医院全面实行“先诊疗后结算”。实行基本医疗保障费用即时结算，优化服务流程，明显缩短病人等候时间。健全医德医风管理体制。改善就医环境、服务态度和服务质量。建立医疗纠纷第三方调解机制，改善医患关系。

　　六、建立分工协作机制
　　各县（市）要全面推进县乡村医疗资源纵向联合，加快组建和发展1-3家紧密型医疗联合体，促进优质医疗资源下沉，建立起县级医院与基层医疗卫生机构、城市三级医院长期稳定的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、上下联动、双向转诊的医疗服务模式。
　　（一）明确县级公立医院功能定位。县级公立医院主要为县域居民提供基本医疗服务，包括推广应用适宜医疗技术、为基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导以及开展危急重症病人的救治和部分重大、疑难疾病的接诊、救治和转诊等。承担部分公共卫生服务，以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。
　　（二）深化城市三级医院对口支援县级医院工作。城市三级医院对口支援县级医院，在人才、技术、管理、重点学科等方面实行一对一帮扶，建立向县级医院轮换派驻医师和管理人员制度，加强对派驻情况的考核；选聘有管理经验的业务骨干到对口支援的县级医院担任院长、副院长或科主任。
　　（三）探索建立县域内的分级诊疗模式。发挥价格、医保支付的引导和调控作用，提高基层就诊医保报销比例。县级医院加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，建立向镇街卫生院轮换派驻院长和骨干医师制度。探索开展基层医疗机构首诊负责制。县级医院通过对上转病人免收挂号费、优先安排门诊、检查、住院，对下转病人提供相应跟踪服务等方式，建立规范、畅通、便捷的双向转诊机制。力争使县域就诊率提高到90%左右。

　　七、完善监管机制
　　（一）加强医疗机构监管。各级卫生行政部门要建立依法执业管理体系，加强依法执业监督，规范医疗机构执业行为。开展县级医院医药费用增长情况监测与管理，加强对医疗质量、医疗安全、医疗行为等的监管。及时查处不合理用药、不合理用材和不合理检查等行为。开展县级医院评审，探索建立以质量、安全、效率为核心的专业化医院评价监管体系。建立健全对县级医院医疗质量安全控制评价体系。
　　（二）建立激励与惩戒并重的医保约束机制。充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。将基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核纳入医保考核体系，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。完善定点县级医院管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。
　　（三）全方位加强县级医院监管。加强对县级医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。对县级医院财务报告实行注册会计师审计。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。建立医务人员考核档案。改进群众满意度评价办法，加强社会监督。进一步推进县级医院信息公开。

　　八、加快推进改革试点
　　（一）加强组织领导。各县（市）政府要加强对县级公立医院综合改革试点工作的组织领导，成立试点工作领导小组，主要负责同志负总责，分管领导靠上抓，抽调专职人员，整合资源，健全机制，实行集中办公，全力推进试点工作。卫生部门和医改办共同牵头负责组织协调工作，财政、人社、编制、发改、物价、药监等有关部门要按照职责分工，各负其责、密切配合，推动改革顺利开展。
　　（二）加快推进步伐。各县（市）要抓紧制定本地县级公立医院综合改革试点实施方案，积极探索创新具体措施，细化分工，落实责任，明确步骤，精心组织，确保2012年12月31日前完成县级公立医院综合改革试点任务。2013年下半年开展总结评估，并在全市范围内全面推开。未被列入试点范围的县级医院要参照本实施意见加快推进。
　　（三）加强督导考核。各县（市）政府和有关部门要加强对改革试点工作的监测、评估和督导，确保各项改革措施落实到位。将改革试点工作纳入全市医改工作年度考核重要内容，对年内完不成试点任务的追究主要领导责任。要及时研究解决改革中遇到的问题和困难，完善政策措施，推动改革深入开展。不断总结试点经验，及时加以推广。
　　（四）强化宣传引导。各县（市）政府和有关部门要切实做好对医务人员的宣传动员，使广大医务人员成为改革主力军。要加强对各县（市）政府、相关部门负责人和医院院长的培训，统一思想，提高认识，增强工作主动性。要向广大群众、社会各界宣传和解读改革的政策措施、任务目标等，争取他们的理解、支持和配合，营造良好的改革试点环境。